حسین کوثری: تأکید رئیس‌جمهور بر ساماندهی شرکت‌های زیان‌ده دولتی، شناسایی عوامل زیان‌دهی، اصلاح نظام مدیریتی و توقف پرداخت پاداش‌ها و مزایای غیرمتعارف به مدیران این مجموعه‌ها، بار دیگر یکی از مسائل مزمن اقتصاد ایران را در کانون توجه قرار داده است؛ مسئله‌ای که آثار آن تنها در صورت‌های مالی شرکت‌ها باقی نمی‌ماند، بلکه از طریق بودجه عمومی، منابع بانکی، بدهی‌های انباشته و کاهش سرمایه‌گذاری مولد، به کل اقتصاد کشور منتقل می‌شود.در جلسه هیئت دولت در روز یکشنبه ۱۷ آبان ۱۴۰۵، مسعود پزشکیان از برخی مدیرانی انتقاد کرد که به گفته او، توانایی لازم برای اداره مجموعه‌های تحت مدیریت خود را ندارند و عملکردشان شرکت‌ها را به سمت زیان‌دهی سوق داده است. رئیس‌جمهور خواستار جلوگیری از پرداخت پاداش‌ها و مزایای غیرمتعارف به مدیران این شرکت‌ها شد. همچنین مقرر شد وزیر امور اقتصادی و دارایی فهرست شرکت‌های زیان‌ده و دلایل و عوامل زیان‌دهی آنها را تهیه و برای تصمیم‌گیری به دولت ارائه کند.این دستور در ظاهر بر اصلاح مدیریت و انضباط مالی متمرکز است، اما در سطحی عمیق‌تر، پرسشی اساسی را پیش روی سیاست‌گذاران قرار می‌دهد: چرا بخشی از بنگاه‌های اقتصادی تحت مالکیت دولت، با وجود برخورداری از دارایی‌ها، امکانات، نیروی انسانی و دسترسی به منابع عمومی، همچنان با زیان‌های مستمر روبه‌رو هستند؟پاسخ به این پرسش مستلزم عبور از برخوردهای مقطعی و حرکت به سمت اصلاح ساختاری در نظام بنگاه‌داری دولتی است.
وقتی زیان از پیش‌بینی‌های بودجه‌ای فراتر می‌رود
یکی از مهم‌ترین نشانه‌های گستردگی این مسئله، آمار منتشرشده از گزارش تفریغ بودجه سال ۱۴۰۲ دیوان محاسبات کشور است.در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ زیان ۱۷ شرکت دولتی به میزان حدود ۲۱ هزار و ۲۷۴ میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود، اما بررسی صورت‌های مالی نشان داد تعداد شرکت‌های زیان‌ده به ۱۳۴ شرکت و میزان زیان آنها به حدود ۳۵۴ هزار و ۳۵۳ میلیارد تومان رسیده است.به این ترتیب، میزان زیان ثبت‌شده حدود ۱۷ برابر رقم پیش‌بینی‌شده بود.
نکته قابل توجه آن است که حدود ۸۰ درصد مجموع این زیان‌ها به شش مجموعه اختصاص داشت:
شرکت بازرگانی دولتی ایران؛ حدود ۱۳۷ هزار و ۷۷۹ میلیارد تومان.
سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها؛ حدود ۵۱ هزار و ۸۵۳ میلیارد تومان.
سازمان بیمه سلامت ایران؛ حدود ۴۰ هزار و ۶۶۷ میلیارد تومان.
شرکت مادر تخصصی برق حرارتی؛ حدود ۲۵ هزار و ۱۶۱ میلیارد تومان.
سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران؛ حدود ۱۳ هزار و ۵۶۹ میلیارد تومان.
سازمان خدمات درمانی نیروهای مسلح؛ حدود ۱۰ هزار و ۵۱۶ میلیارد تومان.
این ارقام مربوط به سال ۱۴۰۲ هستند و نباید به‌عنوان وضعیت مالی سال جاری تلقی شوند؛ با این حال، تمرکز بخش عمده زیان در تعداد محدودی از مجموعه‌ها نشان می‌دهد که اصلاح هدفمند چند بنگاه بزرگ می‌تواند در کاهش بار مالی دولت اثر قابل توجهی داشته باشد.
نکته تحلیلی مهم‌تر آن است که همه این مجموعه‌ها ماهیت اقتصادی یکسانی ندارند. برخی بنگاه تجاری‌اند، برخی وظایف حمایتی و عمومی دارند و برخی نیز در حوزه زیرساخت و خدمات عمومی فعالیت می‌کنند. بنابراین، نمی‌توان برای همه آنها یک نسخه واحد تجویز کرد.
چرا شرکت‌های دولتی زیان‌ده می‌شوند؟
زیان‌دهی شرکت‌های دولتی را نمی‌توان صرفاً به ضعف مدیران نسبت داد. مدیریت ناکارآمد یکی از عوامل مهم است، اما مجموعه‌ای از مشکلات ساختاری، اقتصادی و نهادی نیز در شکل‌گیری این وضعیت نقش دارند.
الف) انتصاب‌های غیرتخصصی و بی‌ثباتی مدیریتی
یکی از مشکلات شناخته‌شده در بنگاه‌داری دولتی، فاصله میان تخصص مدیریتی و مسئولیت‌های محول‌شده است. هنگامی که انتخاب مدیران بیش از آنکه بر اساس تجربه، تخصص، سابقه عملکرد و توانایی اقتصادی باشد، تحت تأثیر ملاحظات غیرتخصصی قرار گیرد، احتمال تصمیم‌گیری‌های نادرست افزایش می‌یابد.از سوی دیگر، تغییرات مکرر مدیریتی موجب می‌شود برنامه‌های بلندمدت جای خود را به تصمیم‌های کوتاه‌مدت بدهند. مدیرانی که از ثبات مدیریتی برخوردار نیستند یا ارزیابی عملکرد شفافی ندارند، ممکن است به جای اصلاح ساختار، صرفاً به دنبال حفظ موقعیت خود باشند.
ب) قیمت‌گذاری دستوری و تکالیف غیرتجاریبخشی از شرکت‌های دولتی مأموریت‌هایی بر عهده دارند که لزوماً سودآور نیستند.برای مثال، ممکن است یک شرکت مکلف باشد کالا یا خدمتی را با قیمتی کمتر از هزینه تمام‌شده عرضه کند یا برای اجرای سیاست‌های حمایتی دولت، هزینه‌هایی را متحمل شود که درآمد متناظری برای آن در نظر گرفته نشده است.در چنین شرایطی، اگر دولت هزینه مأموریت عمومی را به‌طور شفاف جبران نکند، زیان شرکت به‌عنوان نتیجه عملکرد نامطلوب مدیریتی ثبت می‌شود؛ در حالی که بخشی از آن ناشی از سیاست‌گذاری خود دولت است.بنابراین، باید میان زیان ناشی از سوءمدیریت و زیان ناشی از اجرای مأموریت عمومی تفکیک قائل شد.
ج) نبود نظام ارزیابی واقعی عملکرد
در بسیاری از ساختارهای دولتی، سنجش عملکرد به ارائه گزارش‌های مالی محدود می‌شود؛ در حالی که سود و زیان به‌تنهایی تصویر کاملی از کارآمدی یک بنگاه ارائه نمی‌دهد.یک شرکت ممکن است در ظاهر سودآور باشد، اما با استهلاک سرمایه، فرسودگی تجهیزات، کاهش کیفیت خدمات یا انباشت بدهی، در حال تضعیف ظرفیت اقتصادی خود باشد.در مقابل، شرکتی ممکن است به دلیل ارائه خدمات عمومی با زیان حسابداری مواجه شود، اما از نظر اجتماعی و اقتصادی ارزش قابل توجهی ایجاد کند.ازاین‌رو، ارزیابی عملکرد باید مجموعه‌ای از شاخص‌های مالی، عملیاتی، بهره‌وری و مأموریت عمومی را در بر بگیرد.
د) انباشت نیروی انسانی و هزینه‌های غیرضروری
ساختار نیروی انسانی در برخی شرکت‌های دولتی با نیاز واقعی فعالیت اقتصادی تناسب ندارد. استخدام‌های غیرضروری، تعدد لایه‌های مدیریتی، تشکیلات موازی و هزینه‌های اداری بالا می‌تواند منابع شرکت را از سرمایه‌گذاری و توسعه فعالیت‌های اصلی منحرف کند.اصلاح این وضعیت البته نباید به معنای تعدیل شتاب‌زده کارکنان یا انتقال هزینه ناکارآمدی مدیریت به نیروی کار باشد. اصلاح ساختار باید با آموزش، بازآرایی سازمانی، بازنشستگی طبیعی و جابه‌جایی هدفمند نیروی انسانی همراه شود.
هـ) تعارض منافع و ضعف نظارت
هنگامی که دستگاه اجرایی هم‌زمان سیاست‌گذار، تنظیم‌گر، مالک و ناظر یک شرکت باشد، احتمال شکل‌گیری تعارض منافع افزایش می‌یابد.در چنین وضعیتی ممکن است تصمیم‌های اقتصادی شرکت نه بر مبنای منافع عمومی و بهره‌وری، بلکه با ملاحظات سازمانی و سیاسی اتخاذ شود.استقلال هیئت‌مدیره، حسابرسی حرفه‌ای، انتشار اطلاعات مالی و نظارت مؤثر بر قراردادها می‌تواند از بروز چنین مشکلاتی جلوگیری کند.
دولت تا کجا باید بنگاه‌دار باشد؟
یکی از پرسش‌های اساسی در بحث شرکت‌های زیان‌ده، تعیین حدود حضور دولت در اقتصاد است.دولت در برخی حوزه‌ها باید نقش مستقیم و مؤثر داشته باشد؛ به‌ویژه در بخش‌هایی که با امنیت ملی، زیرساخت‌های حیاتی، خدمات عمومی و منافع راهبردی کشور ارتباط دارند.اما این ضرورت به معنای آن نیست که دولت باید در همه فعالیت‌های اقتصادی، مالک و مدیر مستقیم بنگاه باشد.در اقتصادی که با محدودیت منابع مالی، نیاز به سرمایه‌گذاری، مشکلات زیرساختی و ضرورت افزایش بهره‌وری روبه‌روست، ادامه اداره بنگاه‌های ناکارآمد با اتکا به منابع عمومی می‌تواند هزینه فرصت سنگینی ایجاد کند.منابعی که برای جبران زیان یک شرکت اختصاص می‌یابد، می‌تواند در صورت اصلاح ساختار، صرف توسعه زیرساخت، آموزش، بهداشت، حمل‌ونقل یا حمایت هدفمند از تولید شود.البته واگذاری نیز به‌خودی‌خود راه‌حل قطعی نیست. تجربه خصوصی‌سازی نشان داده است که اگر واگذاری بدون رقابت واقعی، شفافیت، اهلیت‌سنجی خریدار و نظارت پس از واگذاری انجام شود، ممکن است صرفاً مالکیت یک انحصار دولتی به یک انحصار خصوصی منتقل شود.بنابراین، مسئله اصلی کوچک یا بزرگ کردن دولت به‌صورت عددی نیست؛ بلکه باید مشخص شود دولت در کدام فعالیت‌ها باید مالک، در کدام حوزه‌ها سیاست‌گذار و در کدام بخش‌ها ناظر و تنظیم‌گر باشد.
ساماندهی شرکت‌ها؛ چه اقداماتی باید انجام شود؟
برای آنکه دستور رئیس‌جمهور به یک برنامه اجرایی مؤثر تبدیل شود، لازم است ساماندهی شرکت‌های زیان‌ده در قالب یک طرح زمان‌بندی‌شده و قابل ارزیابی دنبال شود.
گام نخست: تهیه شناسنامه مالی و عملیاتی شرکت‌ها
وزارت امور اقتصادی و دارایی باید فهرست شرکت‌های زیان‌ده را به تفکیک میزان زیان، دارایی‌ها، بدهی‌ها، تعداد کارکنان، هزینه‌های مدیریتی، میزان بهره‌وری و نوع فعالیت تهیه کند.این اطلاعات باید به‌گونه‌ای باشد که امکان مقایسه عملکرد شرکت‌ها در چند سال متوالی فراهم شود.
گام دوم: طبقه‌بندی شرکت‌ها بر اساس ماهیت زیان
شرکت‌های زیان‌ده را می‌توان در چهار گروه قرار داد:
۱. شرکت‌های دارای ظرفیت اقتصادی که به دلیل ضعف مدیریت و ساختار ناکارآمد زیان‌ده شده‌اند.
۲. شرکت‌هایی که به دلیل قیمت‌گذاری دستوری و تکالیف دولت با زیان مواجه‌اند.
۳. شرکت‌هایی که با فرسودگی فناوری، بدهی‌های انباشته و کاهش توان رقابتی روبه‌رو هستند.۴. شرکت‌هایی که فعالیت اقتصادی آنها توجیه‌پذیری خود را از دست داده و ادامه فعالیتشان هزینه بیشتری از منافع احتمالی ایجاد می‌کند.
هر یک از این گروه‌ها به راهبرد متفاوتی نیاز دارند.
گام سوم: اصلاح نظام انتصاب و پرداخت مدیران
پرداخت پاداش و مزایا باید به عملکرد واقعی مدیران وابسته باشد، نه صرفاً حضور در جایگاه مدیریتی.
پیشنهاد می‌شود شاخص‌های ارزیابی مدیران شامل موارد زیر باشد:
کاهش زیان عملیاتی و هزینه‌های غیرضروری.
افزایش بهره‌وری نیروی انسانی و دارایی‌ها.
بهبود کیفیت محصولات و خدمات.
کاهش بدهی و تعهدات معوق.
افزایش سرمایه‌گذاری و نوسازی تجهیزات.
تحقق مأموریت‌های عمومی و تعهدات قانونی.
در این چارچوب، پرداخت پاداش به مدیران شرکت‌های زیان‌ده باید با بررسی علت زیان و عملکرد مدیریتی صورت گیرد. ممنوعیت مطلق هرگونه پاداش، بدون توجه به ماهیت مأموریت شرکت و شاخص‌های عملکرد، ممکن است انگیزه جذب و حفظ مدیران متخصص را نیز کاهش دهد.
گام چهارم: شفاف‌سازی هزینه مأموریت‌های عمومی
اگر دولت از شرکتی انتظار دارد کالا یا خدمتی را با قیمتی کمتر از هزینه واقعی عرضه کند، باید میزان این تکلیف، هزینه آن و شیوه جبران مالی را به‌صورت شفاف مشخص کند.در غیر این صورت، صورت‌های مالی شرکت نمی‌تواند مبنای دقیقی برای قضاوت درباره عملکرد مدیران باشد.
گام پنجم: تعیین تکلیف شرکت‌های فاقد توجیه اقتصادی
برای شرکت‌هایی که پس از بررسی کارشناسی، امکان بازگشت آنها به چرخه فعالیت اقتصادی وجود ندارد، باید گزینه‌هایی مانند ادغام، تجدید ساختار، واگذاری، انحلال یا تصفیه بررسی شود.
این تصمیم‌ها باید با توجه به حقوق کارکنان، تعهدات مالی، آثار منطقه‌ای و وضعیت بازار اتخاذ شود.
گام ششم: انتشار گزارش عمومی عملکرد
دولت باید هر سال گزارشی جامع از وضعیت شرکت‌های دولتی منتشر کند که در آن، میزان سود و زیان، کمک‌های دریافتی از بودجه، بدهی‌ها، عملکرد مدیریتی و نتایج اصلاحات مشخص باشد.شفافیت عمومی می‌تواند امکان نظارت رسانه‌ها، مجلس، کارشناسان و افکار عمومی را فراهم کند.