حسین کوثری: توسعه کشور با تدوین برنامه‌های بلندپروازانه آغاز نمی‌شود؛ نقطه شروع توسعه، شناخت دقیق واقعیت‌هاست. سیاست‌گذار پیش از آنکه درباره ساخت مدرسه، احداث بیمارستان، تخصیص یارانه، سرمایه‌گذاری صنعتی، ایجاد اشتغال یا توزیع منابع میان استان‌ها تصمیم بگیرد، باید بداند مسئله دقیقاً چیست، ابعاد آن چقدر است، چه گروه‌هایی را درگیر می‌کند و منابع موجود چگونه می‌توانند بیشترین اثر را بر زندگی مردم بگذارند. بدون چنین شناختی، حتی برنامه‌هایی که با نیت خیر و صرف هزینه‌های قابل توجه طراحی می‌شوند، ممکن است به نتایجی کمتر از انتظار برسند. از همین منظر، سخنان سیدحمید پورمحمدی، معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور، درباره ضرورت اتکای حکمرانی به آمار و داده، فراتر از تأکید بر اهمیت یک فعالیت کارشناسی، بیانگر یکی از بنیادی‌ترین الزامات اداره کارآمد کشور است.
پورمحمدی در آیین آغاز سرشماری نفوس و مسکن ۱۴۰۵، حکمرانی بدون آمار و داده را «جهد بدون توفیق» توصیف کرده و بر ضرورت تصمیم‌گیری مبتنی بر شواهد برای شناخت واقعیت‌ها و تحقق عدالت تأکید کرده است. این گزاره، مسئله‌ای اساسی را پیش روی نظام برنامه‌ریزی قرار می‌دهد: چگونه می‌توان برای آینده کشوری با جمعیت، اقلیم، ساختار اقتصادی و نیازهای اجتماعی متنوع برنامه‌ریزی کرد، درحالی‌که تصویر دقیق و به‌روزی از وضعیت موجود در اختیار نباشد؟
آمار؛ نقطه آغاز تصمیم درست
هر تصمیم عمومی بر مجموعه‌ای از فرض‌ها درباره جامعه و اقتصاد استوار است. دولت برای افزایش ظرفیت آموزشی باید بداند جمعیت دانش‌آموزی در کدام مناطق رو به افزایش است؛ برای توسعه خدمات درمانی باید توزیع جمعیت، الگوی بیماری‌ها و فاصله مردم تا مراکز درمانی را بشناسد؛ و برای طراحی سیاست‌های اشتغال باید از وضعیت بازار کار، مهارت نیروی انسانی، ترکیب سنی جمعیت و ظرفیت‌های اقتصادی مناطق مختلف اطلاع داشته باشد.اگر این اطلاعات ناقص، قدیمی یا ناسازگار باشند، تصمیم‌گیری نیز در معرض خطا قرار می‌گیرد. ممکن است منابع به منطقه‌ای اختصاص یابد که نیاز کمتری دارد، درحالی‌که منطقه‌ای دیگر با کمبود خدمات عمومی مواجه است. امکان دارد طرحی عمرانی با هزینه بالا اجرا شود، اما به دلیل تغییر الگوی جمعیت یا نادیده‌گرفتن نیاز واقعی مردم، بهره‌برداری مطلوبی نداشته باشد. حتی سیاستی که در یک مقطع زمانی موفق بوده است، ممکن است با تغییر شرایط اقتصادی و اجتماعی، دیگر کارایی گذشته را نداشته باشد.آمار معتبر به سیاست‌گذار کمک می‌کند میان برداشت شخصی، تصور عمومی و واقعیت قابل سنجش تمایز بگذارد. داده‌ها همچنین امکان مقایسه میان مناطق، گروه‌های جمعیتی و دوره‌های زمانی را فراهم می‌کنند. به این ترتیب، مسئله از سطح تشخیص‌های کلی فراتر می‌رود و می‌توان درباره ابعاد آن، گروه‌های در معرض آسیب و گزینه‌های مداخله تصمیم دقیق‌تری گرفت.
البته داشتن داده به‌تنهایی تضمین‌کننده تصمیم درست نیست. داده باید معتبر، به‌روز، مرتبط با مسئله و قابل مقایسه باشد؛ تحلیل کارشناسی نیز باید محدودیت‌ها و خطاهای احتمالی آن را در نظر بگیرد. ارزش آمار زمانی آشکار می‌شود که از مرحله گردآوری عبور کند و در فرایند واقعی تصمیم‌سازی و ارزیابی سیاست‌ها مورد استفاده قرار گیرد.
بودجه‌ریزی؛ پیوند میان منابع و نتایج
یکی از مهم‌ترین عرصه‌های کاربرد آمار، نظام بودجه‌ریزی است. بودجه عمومی کشور منابع محدودی دارد و دولت ناگزیر است میان نیازهای متعدد اقتصادی، اجتماعی و زیرساختی اولویت‌گذاری کند. در چنین شرایطی، تخصیص منابع نباید صرفاً بر اساس سابقه اعتبارات دستگاه‌ها، فشارهای مقطعی یا تداوم رویه‌های گذشته صورت گیرد. پرسش اصلی این است که هر واحد از منابع عمومی چه مسئله‌ای را حل می‌کند و چه نتیجه‌ای برای شهروندان به همراه دارد.
در گزارش ایرنا درباره سخنان رئیس سازمان برنامه و بودجه، به اقدامات مربوط به استانداردسازی طبقه‌بندی بودجه و ایجاد ارتباط میان برنامه‌ها و اعتبارات از طریق نظام کدگذاری اشاره شده است. اهمیت این رویکرد در آن است که بتوان منابع مالی را به اهداف و فعالیت‌های مشخص پیوند داد و مسیر هزینه‌کرد را تا سطح نتایج مورد انتظار دنبال کرد.
برای مثال، افزایش بودجه یک برنامه اشتغال‌زایی به‌خودی‌خود نشانه موفقیت نیست. باید مشخص شود چه تعداد شغل پایدار ایجاد شده، چه سهمی از فرصت‌ها به گروه‌های هدف رسیده و هزینه ایجاد هر شغل چقدر بوده است. در حوزه سلامت نیز افزایش اعتبارات باید در کنار شاخص‌هایی مانند دسترسی به خدمات، زمان انتظار، کیفیت درمان و کاهش پرداخت از جیب خانوارها بررسی شود.چنین نگاهی بودجه را از یک سند صرفاً مالی به ابزاری برای تحقق اهداف توسعه‌ای تبدیل می‌کند. در این الگو، دستگاه اجرایی تنها درباره میزان اعتبار دریافتی پاسخ‌گو نیست، بلکه باید نشان دهد منابع را چگونه مصرف کرده و چه نتیجه‌ای به دست آورده است. البته ارزیابی عملکرد باید عوامل بیرونی، تفاوت شرایط مناطق و محدودیت‌های اجرایی را نیز لحاظ کند تا سنجش نتایج به مقایسه‌های ناعادلانه منجر نشود.
عدالت اجتماعی بدون داده‌های تفکیک‌شده
عدالت در توزیع منابع عمومی زمانی امکان تحقق دارد که نیازها و محرومیت‌ها به‌درستی شناسایی شوند. اگر سیاست‌گذار تنها به میانگین‌های ملی تکیه کند، ممکن است شکاف‌های عمیق میان استان‌ها، شهرها، روستاها و گروه‌های اجتماعی پنهان بماند. بهبود یک شاخص در سطح کشور لزوماً به معنای بهبود وضعیت همه مناطق نیست؛ همان‌طور که افزایش متوسط درآمد می‌تواند با تداوم فقر در بخش‌هایی از جامعه همراه باشد.برای طراحی سیاست‌های حمایتی مؤثر، لازم است اطلاعات اقتصادی و اجتماعی با رعایت اصول محرمانگی و حفاظت از حریم خصوصی، تا حد امکان بر اساس منطقه، گروه سنی، جنسیت، وضعیت اشتغال و سایر ویژگی‌های مرتبط تحلیل شوند. چنین تفکیکی به سیاست‌گذار امکان می‌دهد تشخیص دهد منابع حمایتی باید به کدام گروه‌ها و مناطق اختصاص یابند و کدام موانع دسترسی به خدمات عمومی باید برطرف شوند.
در حوزه عدالت آموزشی، برای نمونه، صرف اطلاع از تعداد مدارس ساخته‌شده یا کلاس‌های ایجادشده کافی نیست. باید وضعیت یادگیری دانش‌آموزان، دسترسی به معلم متخصص، کیفیت امکانات آموزشی، نرخ ترک تحصیل و تفاوت عملکرد مناطق مختلف نیز بررسی شود. ساخت مدرسه، اگر با یادگیری مؤثر و دسترسی برابر همراه نباشد، تمام هدف سیاست آموزشی را محقق نمی‌کند. همان‌طور که پورمحمدی نیز در سخنان خود بر اهمیت یادگیری و مهارت‌آموزی در کنار توسعه سخت‌افزاری مدارس تأکید کرده است.
این منطق در سیاست‌های فقرزدایی، مسکن، سلامت و اشتغال نیز صادق است. عدالت، تنها با توزیع یکسان منابع به دست نمی‌آید؛ گاهی مناطق محروم به دلیل انباشت کمبودها و هزینه بیشتر ارائه خدمات، به منابع و حمایت‌های متفاوتی نیاز دارند. تشخیص این تفاوت‌ها بدون داده‌های معتبر دشوار است.
آمایش سرزمین؛ جلوگیری از سرمایه‌گذاری‌های پرهزینه و کم‌بازده
توسعه متوازن کشور به شناخت ظرفیت‌ها و محدودیت‌های هر منطقه وابسته است. منابع آب، وضعیت خاک، خطرات طبیعی، دسترسی به شبکه حمل‌ونقل، جمعیت، ظرفیت بازار کار و ملاحظات زیست‌محیطی، همگی در تعیین محل مناسب برای استقرار فعالیت‌های اقتصادی و اجرای طرح‌های عمرانی نقش دارند.
نادیده‌گرفتن این عوامل می‌تواند به ایجاد واحدهای صنعتی در مناطق کم‌آب، فشار مضاعف بر منابع طبیعی، افزایش هزینه انتقال مواد اولیه و محصولات، گسترش نامتوازن سکونتگاه‌ها و حتی تعطیلی سرمایه‌گذاری‌ها منجر شود. در مقابل، تصمیم‌گیری مبتنی بر آمایش سرزمین می‌تواند احتمال شکست طرح‌ها را کاهش دهد و میان اهداف اقتصادی، الزامات زیست‌محیطی و منافع اجتماعی تعادل برقرار کند.پورمحمدی از سپردن بخشی از فرایند بررسی مجوزهای آمایش سرزمین به هوش مصنوعی سخن گفته و اعلام کرده است که این فرایند، که به گفته او به‌طور متوسط حدود ۹ ماه زمان می‌برد، در سازوکار مورد اشاره می‌تواند به کمتر از ۲۰ دقیقه کاهش یابد. این نمونه، ظرفیت بالقوه ترکیب داده‌های مکانی، مدل‌های تحلیلی و ابزارهای هوشمند را در تسریع تصمیم‌گیری نشان می‌دهد.
بااین‌حال، سرعت پاسخ‌گویی نباید با قطعیت پاسخ اشتباه گرفته شود. کیفیت چنین سامانه‌ای به صحت داده‌های ورودی، به‌روز بودن اطلاعات، شفافیت معیارهای تصمیم‌گیری و امکان بررسی کارشناسی وابسته است. سامانه هوشمند باید بتواند محدودیت‌های داده و موارد نیازمند بررسی بیشتر را مشخص کند؛ تصمیم نهایی درباره طرح‌های مهم نیز باید در چارچوب ضوابط قانونی، مسئولیت‌پذیری نهادی و نظارت انسانی اتخاذ شود.
رصدخانه داده؛ از انباشت اطلاعات تا پیش‌بینی آینده
رئیس سازمان برنامه و بودجه از فعالیت رصدخانه‌ای خبر داده است که بیش از ۵۰ هزار متغیر از اطلاعات گذشته را گردآوری می‌کند و می‌تواند در بیش از چهار هزار پیش‌بینی و تصمیم‌گیری کلیدی نقش داشته باشد. چنین ظرفیتی، در صورت برخورداری از داده‌های معتبر و مدل‌های قابل ارزیابی، می‌تواند به شناخت بهتر روندهای اقتصادی و اجتماعی و بررسی سناریوهای مختلف کمک کند.برای مثال، ترکیب داده‌های جمعیتی، سرمایه‌گذاری، اشتغال، مصرف انرژی و منابع طبیعی می‌تواند در شناسایی ریسک‌ها و پیش‌بینی پیامدهای سیاست‌های مختلف مؤثر باشد. دولت می‌تواند پیش از اجرای یک تصمیم، آثار احتمالی آن را در چند سناریو بررسی کند و به‌جای واکنش پس از وقوع بحران، برای کاهش احتمال یا شدت آن آماده شود.بااین‌حال، تعداد متغیرها یا پیش‌بینی‌ها به‌تنهایی معیار موفقیت یک رصدخانه نیست. شاخص اصلی آن است که چه تعداد از خروجی‌های سامانه در تصمیم‌های واقعی استفاده می‌شوند، پیش‌بینی‌ها با چه میزان خطا همراه‌اند و آیا این ابزارها کیفیت تخصیص منابع را بهبود می‌دهند یا خیر. همچنین، فرض‌های مدل‌ها باید روشن باشد و نتایج آن‌ها به‌صورت مستمر با داده‌های جدید سنجیده و اصلاح شوند.
پیش‌شرط‌های حکمرانی داده‌محور
گذار به حکمرانی داده‌محور تنها با خرید فناوری یا راه‌اندازی سامانه‌های اطلاعاتی محقق نمی‌شود. نخستین ضرورت، ایجاد استانداردهای مشترک برای تعریف، ثبت و تبادل داده‌هاست. اگر دستگاه‌های اجرایی یک شاخص را با روش‌های متفاوت محاسبه کنند یا اطلاعات آن‌ها در بازه‌های زمانی ناسازگار منتشر شود، تجمیع داده‌ها می‌تواند به نتایج گمراه‌کننده بینجامد.
دومین ضرورت، تعیین مسئولیت روشن برای کیفیت داده‌هاست. هر دستگاه باید درباره صحت، کامل‌بودن و زمان به‌روزرسانی اطلاعاتی که تولید می‌کند پاسخ‌گو باشد. سومین ضرورت، دسترسی کارشناسان، پژوهشگران و نهادهای نظارتی به داده‌های مورد نیاز در چارچوب ضوابط قانونی است. شفافیت آماری می‌تواند امکان ارزیابی مستقل سیاست‌ها را افزایش دهد و به تقویت اعتماد عمومی کمک کند.در کنار این موارد، حفاظت از اطلاعات شخصی اهمیت اساسی دارد. گسترش جمع‌آوری و اتصال داده‌ها نباید به معنای دسترسی نامحدود به اطلاعات شهروندان باشد. باید مشخص باشد چه داده‌ای، با چه هدفی، توسط چه نهادی و برای چه مدتی استفاده می‌شود. امنیت سامانه‌ها، محدودیت دسترسی و پاسخ‌گویی در برابر سوءاستفاده از اطلاعات، بخش جدایی‌ناپذیر حکمرانی داده‌محور است.
همچنین، نظام آماری باید از استقلال حرفه‌ای، روش‌شناسی شفاف و امکان انتشار نتایج قابل اتکا برخوردار باشد. آمار زمانی برای برنامه‌ریزی مفید است که بازتاب‌دهنده واقعیت باشد، نه آنچه تصمیم‌گیران ترجیح می‌دهند مشاهده کنند. انتشار منظم شاخص‌ها و توضیح محدودیت‌های آن‌ها، زمینه را برای تصمیم‌گیری واقع‌بینانه‌تر فراهم می‌کند.